每經(jīng)記者｜張蕊    每經(jīng)編輯｜賈運(yùn)可    

近日，中國人大網(wǎng)公布《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)全國人大常委會(huì)對(duì)2024年中央決算報(bào)告決議和審議意見的報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）。

《報(bào)告》明確提出，要多措并舉提升政府投資效益。在這部分，除發(fā)揮政府投資合力、強(qiáng)化資金使用管理等內(nèi)容外，《報(bào)告》指出，要堅(jiān)決遏制新增隱性債務(wù)。具體而言，一是將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，嚴(yán)禁地方政府通過國有企事業(yè)單位違規(guī)舉債建設(shè)政府投資項(xiàng)目。嚴(yán)格落實(shí)地方政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制，持續(xù)保持“零容忍”的高壓監(jiān)管態(tài)勢。二是出臺(tái)關(guān)于推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見，依法依規(guī)厘清政府和企業(yè)權(quán)責(zé)，堅(jiān)決剝離融資平臺(tái)政府融資功能，采取清理注銷、市場化轉(zhuǎn)型、兼并重組、注入資產(chǎn)等方式，分類推動(dòng)融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型，嚴(yán)禁新設(shè)或異化產(chǎn)生各類融資平臺(tái)。

每日經(jīng)濟(jì)新聞

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者梳理近20個(gè)省級(jí)行政區(qū)2026年的政府工作報(bào)告發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)省份對(duì)地方政府債務(wù)問題有所提及。多地提到推進(jìn)融資平臺(tái)“轉(zhuǎn)型退出”“有序出清”等內(nèi)容，也有省份明確了具體的化債舉措。

《報(bào)告》內(nèi)容釋放出什么信號(hào)？《報(bào)告》提出的融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型方向?qū)θ谫Y平臺(tái)和地方政府將帶來怎樣的影響？地方明確的一些具體舉措可操作性如何？預(yù)計(jì)效果如何？帶著這些問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪了相關(guān)專家。

不能一邊清理一邊新增

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所研究員吳亞平在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者電話采訪時(shí)表示，地方政府融資平臺(tái)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用，但也積累了一定的存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此進(jìn)行規(guī)范十分必要。

“推動(dòng)融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型，國家已提出多年，但總體進(jìn)展較慢，且目前很多地方對(duì)市場化轉(zhuǎn)型的意義和內(nèi)涵等認(rèn)識(shí)還不夠準(zhǔn)確。”吳亞平坦言，如果國務(wù)院能夠從頂層制度設(shè)計(jì)層面出臺(tái)指導(dǎo)性意見，將對(duì)加快融資平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型和規(guī)范發(fā)展產(chǎn)生積極推動(dòng)作用。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授溫來成在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者微信采訪時(shí)表示，《報(bào)告》提出的這兩點(diǎn)內(nèi)容，實(shí)際上在中央以前的文件中都已提及，此次在《報(bào)告》中再次重申也具有新意，就是在當(dāng)前一攬子化債方案實(shí)施后，必須管住新增隱性債務(wù)，不能再增加。如果一邊清理一邊新增，化債方案的實(shí)施將失去效果。

溫來成表示，《報(bào)告》中提出的融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展方式，各地都在探索。2025年7月召開的中央政治局會(huì)議明確，積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)，有力有序有效推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清。

“這意味著此類企業(yè)（形式）將來不再存在。”他說，《關(guān)于規(guī)范退出融資平臺(tái)公司的通知》明確要求2027年6月底前實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)清零。因此，融資平臺(tái)退出和城投公司轉(zhuǎn)型是“硬任務(wù)”。

平臺(tái)轉(zhuǎn)型應(yīng)一企一策

《報(bào)告》中，國務(wù)院明確將出臺(tái)關(guān)于推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見，并提出采取清理注銷、市場化轉(zhuǎn)型、兼并重組、注入資產(chǎn)等方式，分類推動(dòng)融資平臺(tái)實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)型，嚴(yán)禁新設(shè)或異化產(chǎn)生各類融資平臺(tái)。

在吳亞平看來，各融資平臺(tái)出現(xiàn)的問題雖然相似，如存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重、新增政府隱性債務(wù)等，但產(chǎn)生問題的原因不盡相同。因此，需要根據(jù)問題成因分類施策，甚至“一企一策”來推動(dòng)平臺(tái)市場化轉(zhuǎn)型。

他提到，《報(bào)告》提出的幾種方式具有很強(qiáng)的針對(duì)性。例如，注入資產(chǎn)適用于管理較好但存量債務(wù)負(fù)擔(dān)重、經(jīng)營性資產(chǎn)不足的企業(yè)，通過注入經(jīng)營性資產(chǎn)構(gòu)建現(xiàn)金流、提高經(jīng)營效益，能夠較快幫助其實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

“部分企業(yè)基本沒有經(jīng)營性資產(chǎn)，所謂資產(chǎn)均為非經(jīng)營性、無現(xiàn)金流資產(chǎn)，屬于純粹的融資‘二傳手’，直接職能就是幫助政府融資或承擔(dān)政府融資職能，這類企業(yè)應(yīng)直接清理關(guān)閉。”吳亞平說，通過三資（資產(chǎn)、資源、資金）注入也可能推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲軌蛟谑袌錾峡沙掷m(xù)運(yùn)營的企業(yè)；另外，部分企業(yè)可通過兼并重組，將不同企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行搭配，形成較強(qiáng)資產(chǎn)和收入的關(guān)聯(lián)性，產(chǎn)生“1+1>2”的效果。

“但無論采取何種方式，都應(yīng)因業(yè)施策、因企施策、一企一策。”他說。

溫來成表示，“出清”意味著原有融資平臺(tái)這一特殊類型企業(yè)將不再存在，但并非將現(xiàn)有融資平臺(tái)全部消滅，更多的是讓其轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)于確實(shí)資不抵債的一般性平臺(tái)，就可以走破產(chǎn)清算路徑；對(duì)于仍有市場競爭力的平臺(tái)，轉(zhuǎn)型發(fā)展成為國資委管理的一般性經(jīng)營性國有企業(yè)即可；對(duì)于有政策性業(yè)務(wù)的，可以并入供電、供水等社會(huì)公用事業(yè)企業(yè)。

這些融資平臺(tái)退出名單后，對(duì)地方政府最大的影響是什么？

對(duì)此，吳亞平表示，市場化轉(zhuǎn)型后，企業(yè)不再承擔(dān)政府非經(jīng)營性項(xiàng)目的融資職能，新增隱性債務(wù)將得到有效遏制，這對(duì)政府而言是一種“減負(fù)”，也是真正從源頭上防范新增政府隱性債務(wù)。坦率地說，融資平臺(tái)除已正式上報(bào)的隱性債務(wù)外，還有大量所謂經(jīng)營性債務(wù)未納入國家隱性債務(wù)系統(tǒng)，很多仍然需要地方政府救助或幫助化解。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后，將對(duì)地方整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解產(chǎn)生很大推動(dòng)作用。

退出后監(jiān)管非常必要

記者梳理發(fā)現(xiàn)，多地政府工作報(bào)告提到推進(jìn)融資平臺(tái)“轉(zhuǎn)型退出”“有序出清”等內(nèi)容，也有省份明確了具體的化債舉措。比如湖北就提出，通過“債務(wù)重組、平臺(tái)轉(zhuǎn)型、開源節(jié)流、三資盤活、金融創(chuàng)新”五措并舉，穩(wěn)妥有序化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在溫來成看來，多地提到融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型問題，表明絕大多數(shù)省份仍在持續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)工作。目前，按省級(jí)行政區(qū)計(jì)算，僅北京、上海、廣東對(duì)外公開宣布隱性債務(wù)清零，也有部分地級(jí)市和縣級(jí)市自行宣布隱性債務(wù)清零。

記者注意到，與其他大多數(shù)省份不同，除提到“推進(jìn)地方融資平臺(tái)出清”外，安徽省政府工作報(bào)告還提出，探索建立退出后監(jiān)管和評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型，防范經(jīng)營性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

溫來成認(rèn)為，探索建立退出后監(jiān)管和評(píng)價(jià)體系，很大程度上是為了鞏固融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改革的成果。出清后平臺(tái)成為一般性國有企業(yè)，國有企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)問題，世界各國普遍存在，屬于日常經(jīng)營管理范疇，由國資委管理即可。

吳亞平則認(rèn)為，建立退出后監(jiān)管和評(píng)價(jià)體系非常必要。融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型后仍是企業(yè)，甚至是政府獨(dú)資或控股企業(yè)，其后續(xù)經(jīng)營狀況特別是債務(wù)從理論上和法律上屬于企業(yè)自身債務(wù)。但如果監(jiān)管不到位，可能重蹈覆轍，又產(chǎn)生新的隱性債務(wù)。由于歷史原因，大多數(shù)企業(yè)仍在傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域（基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域）開展投資和經(jīng)營活動(dòng)，這些領(lǐng)域涉及公共產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)一旦產(chǎn)生新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府即使從法律上可不承擔(dān)償債責(zé)任，但出于安全保障公共產(chǎn)品和服務(wù)考慮，實(shí)際仍可能需要承擔(dān)一定救助責(zé)任。因此，加強(qiáng)轉(zhuǎn)型后平臺(tái)企業(yè)監(jiān)管，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營性債務(wù)監(jiān)管，非常必要。

封面圖片來源：每日經(jīng)濟(jì)新聞